Экспертное заключение по проекту новой методики распределения лесных субвенций между субъектами РФ

Экспертное заключение на Методику распределения между
субъектами Российской Федерации субвенций из федерального
бюджета на осуществление отдельных полномочий Российской
Федерации в области лесных отношений, реализация которых
передана органам государственной власти субъектов Российской
Федерации *

Методика распределения между субъектами Российской Федерации
субвенций из федерального бюджета на осуществление отдельных
полномочий Российской Федерации в области лесных отношений,
реализация которых передана органам государственной власти
субъектов Российской Федерации (далее – Методика)
устанавливает алгоритм расчета размера субвенции,
предоставляемого бюджету субъекта Российской Федерации при
реализации отдельных полномочий в области лесных отношений.

Принципиальные замечания

Методика основана на исключительно распределительном принципе
финансового обеспечения из федерального бюджета расходных
обязательств субъектов Российской Федерации, и мало связана с
конечными результатами деятельности субъектов.

Распределительный принцип финансирования должен отвечать трем
основным требованиям: объективность распределения,
соизмерение необходимых средств с полученными за прошлые годы
результатами, экономическое стимулирование деятельности
субъектов по государственному управлению лесами.

Объективность распределения финансовых средств достигается
путем детального учета лесорастительных, экономических и
социальных особенностей конкретного субъекта Российской
Федерации, безотносительно условий, сложившихся в других
субъектах.

Соизмерение необходимых бюджетных средств, рассчитанных по
нормативам с полученными за прошлые годы результатами должно
быть связано с достижением целевых прогнозных натуральных
показателей.

Экономическое стимулирование государственного управления
лесами субъектами Российской Федерации должно быть связано с
достижением целевых стоимостных прогнозных показателей,
прежде всего, необходимо учитывать суммы перечисленных
финансовых средств в федеральный бюджет и суммы, полученные
из федерального бюджета, суммы недоимок и др.

Распределение субвенций из федерального бюджета не учитывает
объемы софинансирования из бюджетов субъектов Российской
Федерации, суммы перечисленных средств от использования лесов
в различные уровни бюджетов и другие финансово-экономические
показатели управления лесами. Региональная
финансово-экономическая составляющая результата
государственного управления лесами не учитывается.

Вышеуказанным требованиям Методика не отвечает.

Финансовую основу Методики образует годовой объем субвенций,
предоставляемых на реализацию отдельных полномочий Российской
Федерации в области лесных отношений из федерального бюджета,
предусмотренный федеральным законом о федеральном бюджете на
очередной финансовый год, который, в свою очередь, зависит от
собираемости налогов, сборов и иных платежей в федеральный
бюджет.

Годовой объём субвенций на реализацию отдельных полномочий в
области лесных отношений при дефиците бюджетных средств
формируется по остаточному принципу, после удовлетворения
финансовых потребностей ведущих секторов экономики,
приоритетных для развития Российской Федерации на ближайшие
десятилетия и видов деятельности, связанных с обеспечением
государственной безопасности, обороны и пр. По этой причине
любые методические подходы по распределению бюджетных средств
будут сведены на нет.

В Методике используются показатели, которые формируются
различными ведомствами по их ведомственным методикам, не
имеющим прямого отношения к лесному хозяйству. Например,
показатели индекс производства по виду деятельности
«Лесозаготовки», плотность населения, - формируются
Федеральной службой государственной статистики;
средневзвешенный коэффициент количества дней IV и V классов
пожарной опасности в лесах на территории субъекта Российской
Федерации,- формируется Федеральной службой по
гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды.

Представленный проект Методики содержит коэффициенты, которые
учитывает данные по всем «лесным» субъектам Российской
Федерации. Такими данными региональные органы управления
лесами не располагают, следовательно, произвести
самостоятельно расчет суммы субвенции субъекты Российской
Федерации не в состоянии.

Частные замечания

1. Расчет расходов на осуществление органом государственной
власти субъекта Российской Федерации в области лесных
отношений (за исключением расходов на тушение лесных пожаров,
а также расходов на содержание и обеспечение деятельности
указанного органа) производится в расчете на 1 га
эксплуатационных и защитных лесов, уменьшенных на площади
участков лесного фонда переданных в аренду, а также площади
лесных участков, входящих в состав эксплуатационных и
защитных лесов, на которых в силу естественно-географических
условий не могут произрастать древесные растения. Однако, в
соответствии со ст. ст. 53, 53.2, 83 Лесного кодекса
Российской Федерации «Мониторинг пожарной опасности в лесах»
осуществляется органом исполнительной власти субъектов
Российской Федерации на всех землях лесного фонда, вне
зависимости от того переданы эти лесные участки в пользование
или нет.

2. Базовым корректирующим показателем для распределения
субвенций в Методике является плотность населения
соответствующего субъекта Российской Федерации на 1 км2.
(человек/км2). Показатель плотности населения по субъекту
Российской Федерации не отражает истинной рекреационной
нагрузки в субъекте, поскольку не учитывает значительное
количество посетителей из соседних субъектов, что может
увеличивать фактическую плотность населения в несколько раз.

Например, Москва и Московская область, Санкт-Петербург и
Ленинградская область. Численность жителей Санкт-Петербурга –
5,2 млн. чел., Ленинградской области – 1,8 млн. чел.,
следовательно, суммарный показатель плотности населения может
увеличиться почти в 4 раза.

3. Показатель, характеризующий уровень эффективности
использования лесов - индекс производства по виду
деятельности «Лесозаготовки», не полностью отражает результат
государственного управления лесами в области заготовки
древесины, так как не включает в себя мелкий отпуск древесины
и заготовку организациями, зарегистрированными в другом
субъекте Российской Федерации. Кроме этого, данный показатель
формируется Федеральной службой государственной статистики,
который отличается от аналогичного показателя, указываемого в
отраслевой отчетности.

Целесообразнее применять существующий показатель отраслевой
отчетности – объем рубок на 1 га земель лесного фонда,
источником получения исходных данных является форма 12 - ОИП
«Сведения об отводе лесосек и рубках лесных насаждений».

4. Размер субвенции зависит от коэффициента класса пожарной
опасности в лесах по количеству дней IV и V классов пожарной
опасности на территории i-го субъекта Российской Федерации по
данным Росгидромета. Однако, данный коэффициент, рассчитанный
по условиям текущего года,- является условно-постоянной
величиной и его применение к планированию затрат в следующем
году по охране лесов от пожаров вызывает сомнение.

Целесообразнее применить отраслевой показатель «класс
пожарной опасности насаждений».

5. Согласно Методике, размер субвенции зависит от площади
зоны осуществления авиационных работ по охране лесов i-го
субъекта Российской Федерации, определяемая как сумма
площадей зон авиационного мониторинга и космического
мониторинга 1-го уровня. Такой подход ставит в неравные
условия субъекты, у которых отсутствуют площади зон
авиационного и космического мониторинга i-го уровня,
например, в Ленинградской и Калининградской областях
(приложение к приказу Рослесхоза от 12.05.2011 № 165
«Распределение земель лесного фонда по зонам осуществления
авиационных работ по охране лесов и способам мониторинга»).
Применительно к указанным субъектам данный коэффициент будет
равен нулю и сумма субвенций с учетом уровня приоритетности
коэффициента (К5=0,4), снижается на 40% относительно
регионов, выполняющих такие работы.

6. Проектом Методики предлагается из общего объема субвенции
исключать сумму нецелевого использования средств,
установленную в отчетном году. Желательно уточнить, что
источником получения исходных данных о нецелевом
использовании средств являются предписания уполномоченного
федерального органа исполнительной власти об устранении
выявленных нарушений.

7. Проект Методики предусматривает формирование фактических
расходов на тушение лесных пожаров в субъектах Российской
Федерации и проведение мониторинга пожарной опасности в
резервных лесах из нераспределенного резерва, по правилам,
устанавливаемым уполномоченным федеральным органом
исполнительной власти. Такой порядок финансирования
отрицательно повлияет на оперативность тушения лесных пожаров
и приведет к разрыву во времени между выполненными работами
по тушению лесных пожаров и перечислением денежных средств.

Для оперативной работы по тушению лесных пожаров, при расчете
размера субвенций целесообразно предусмотреть минимальный
объем средств субвенций на тушение лесных пожаров из
нераспределенного резерва, рассчитанный в зависимости от
средней сгоревшей площади земель лесного фонда субъекта
Российской Федерации за последние пять лет и средних
фактических расходов на их тушение.

8. В приложения 1 пункте 6 Методики указано, что объемы работ
(услуг) по охране, защите и воспроизводству лесов, а также
мер пожарной безопасности в лесах (за исключением тушения
лесных пожаров) устанавливаются на основе показателей лесных
планов субъектов Российской Федерации за исключением объемов
работ (услуг), утвержденных в проектах освоения лесов.

Такой подход по определению объемов работ (услуг) приведет к
их занижению. Причины: низкий процента освоения расчетной
лесосеки арендаторами участков лесного фонда (например, по
республике Коми – 25%, в Мурманской области – 22%, в
Псковской – 29%), объемы работ (услуг) по охране, защите и
воспроизводству лесов, а также мер пожарной безопасности в
лесах (за исключением тушения лесных пожаров) в лесных планах
не приведены в соответствие с нормативами по противопожарному
обустройству лесов, утвержденными приказом Рослесхоза от
27.04.2012 № 174.

Целесообразнее производить расчет объемов работ (услуг) с
учетом объемов использования расчетной лесосеки, после слов
«…на основании утвержденных проектов освоения лесов.»
дополнить текстом: «с уменьшением объема недоиспользования
расчетной лесосеки.», так как допустимые объемы заготовки
древесины в проекте освоения лесов определяются исходя из
объемов, указанных в лесохозяйственном регламенте
лесничества, в последствии на этих площадях арендаторы
участков лесного фонда обязаны провести мероприятий по
лесовосстановлению.

9. В приложении 2 пункт 10 указано, что прочие расходы не
корректируются на районный коэффициент. Такой подход к
расчету норматива затрат на содержание одного работника
органа государственной власти в области лесных отношений и
лесничества (лесопарка) субъекта Российской Федерации в год,
приведет к занижению затрат, т.к. сумма прочих расходов
увеличивается с учетом экономико-географического положения
субъектов Российской Федерации, расположенных в районе
Крайнего Севера и местностей, приравненных к районам Крайнего
Севера, например, на оплату коммунальных платежей (более
продолжительный период отопления), командировочных расходов,
социальных выплат – компенсации стоимости перелета работника
и членов его семьи до места отдыха и обратно, а также иных
выплат, гарантированных законодательством Российской
Федерации.

При расчете норматива затрат на содержание одного работника
органа государственной власти субъекта Российской Федерации
(приложение 2 пункт 5 Методики) целесообразно применять
единый подход к определению численности работников, например,
с учетом нормативной численности инспекторов, утвержденной
приказом Минприроды России от 21.01.2014 г. № 21 «Об
утверждении Нормативов патрулирования лесов должностными
лицами, осуществляющими федеральный государственный лесной
надзор (лесную охрану)».

10. В основу Методики распределения субвенций между
субъектами Российской Федерации заложены единые коэффициенты
приоритетности или влияния (К1, К2, К3, К4, К5). Учитывая
различные лесорастительные, экономические и социальные
условия регионов, цели и соответствующие им задачи
государственного управления лесами в регионах, целесообразно
произвести группировку субъектов РФ и установить
дифференцированные значения коэффициентов приоритетности или
влияния.

11. Пункт 5 приложения 2 Методики необходимо показатель Vоив
i – расходы на содержание и обеспечение деятельности органа
государственной власти i-ого субъекта Российской Федерации,
уполномоченного в области лесных отношений, включая
обособленные подразделения (отделы), осуществляющие
федеральный государственный лесной надзор (лесную охрану),
федеральный государственный пожарный надзор в лесах дополнить
словами «и территориальные органы, выполняющие функции
лесничеств и лесопарков.»

Выводы: Методика ориентирует на нормативные затраты работ и
мероприятий лесного хозяйства. Однако, можно выполнить много
работы и понести немалые затраты, но не получить конечного
результата. Правильнее связывать размер субвенций с конечным
результатом по каждому однородному комплексу
лесохозяйственных работ.

Согласно Методике – чем меньше субъект федерации сдал в
аренду лесных участков, тем больший объем финансирования из
государственного бюджета он получит.

Никакая методика не даст положительного результата, если в
основу ее положены заведомо недостаточные объемы
финансирования, не связанные с конечным результатом
управления лесами.

Экспертное заключение подготовил проф., д.э.н. В.Н. Петров,
зав. каф. лесной политики, экономики и управления СПбГЛТУ
имени С.М. Кирова